orçamento participativo e planejamento estratégico participativo (EM CATALAO)

PRESSUPOSTOS PARTICIPATIUS I PLANIFICACIÓ ESTRATÈGICA PARTICIPATIVA.

Reptes per la política, oportunitats per la democràcia.


Flávio Carvalho.

Politòleg. Ex Coordinador de Formació de Pressupostos Participatius al Brasil (2003-2004) i ex Consultor del Govern Lula (2004), amb formació al Seminari de Participació Ciutadana de la Fundació Jaume Bofill (2005-2006).


“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes ou diretamente, nos termos desta Constituição”. Constituição da República Federativa do Brasil. Artigo 1º, parágrafo único.



Són moltes les veus que enalteixen les virtuts dels Pressupostos Participatius brasilers (Orçamentos Participativos, OP en portuguès), designats com un referent polític de democratització de les societats.

L’intent d’aquest article és explicar-ne la lògica de funcionament, tot fent-ne una anàlisi crítica. No busquem, doncs, reforçar el mite sinó generar un diàleg d’experiències.

Són 3 els factors que han contribuït al reconeixement internacional dels Orçamentos Participativos:


El reconeixement per part d’organismes i esdeveniments polítics com la ONU i el seu Programa de Gestions Urbanes, la Declaració final de la Assemblea Mundial de Ciutats i Autoritats Locals (Habitat II, 1996), i també pel Banc Mundial, i pel Banc Inter-Americà de Desenvolupament, com a recomanacions de bones pràctiques de gestió pública municipal i d’innovació de la planificació urbana1;
La difusió de l’OP al Fòrum Social Mundial2;
L’expansió del PT a totes les regions del Brasil, especialment amb l’elecció del Lula com President de la República Federativa del Brasil i la seva representativitat política a l’Amèrica Llatina, amb repercussió a tot el món – sense comptar que més de 200 ciutats brasileres, no només governades pel PT, han experimentat l’OP.


Els OPs3 són, en síntesis, una forma de democratització de l’elaboració i gestió dels recursos públics (generalment municipals, però també regionals o estatals), amb participació activa dels ciutadans. Un dels millors exemples del que es diu “democràcia participativa”, “democràcia directa” o “radicalització de la democràcia”.

La primera cosa que es mitifica de l’OP és que es tendeix a creure, a priori i des del desconeixement, que es tracta de posar el pressupost municipal íntegrament a la disposició de la ciutadania. El que no es diu és que, sovint, estem parlant d’una petita (tot i que sempre significativa) part de les finances disponibles (0,8%, 1,5%, 8%, 20%...). D’altra banda, hi ha OPs que enlloc de fixar un percentatge sobre el pressupost municipal el fixen sobre la capacitat de recaptació financera de determinats tributs territorials. Sigui com sigui, el que s’ha demostrat a ciutats com Porto Alegre és que la bona acceptació de l’OP per part dels ciutadans4 ha incrementat en més del 40% de recaptació dels impostos urbans en tan sols el segon any de govern del PT5. És a dir, allà on hi ha OP, la ciutadania se sent més motivada a pagar els impostos i disminueix el frau fiscal.

En tot cas i independentment del volum de diners que es posa a participació, el sol fet de parlar d’una part del pressupost municipal el fa més transparent i dóna a conèixer a la ciutadania el total dels recursos públics disponibles.

Quantificar quina part dels Pressupostos municipals es posa efectivament a l’OP és molt complicat, sobretot perquè estem parlant de l’aportació de recursos diversos com els recursos humans, pagats o voluntaris, funcionaris i personal tècnic cedits per temps de contractació determinada (recursos humans en general); a més de la cessió i manteniment d’equipaments públics, instruments de divulgació, etc. Però també perquè es pot parlar de recursos intangibles que tenen valor en sí mateixos, agregats al servei prestat per la gestió pública de l’OP, essent el més evident la formació continuada dels participants a la quotidianitat de l’exercici democràtic. Això que no es mesura i no passa factura, però en canvi aporta transformacions visibles als diferents nivells de participació de les persones que passen quatre anys dedicant bona part de la seva vida (moltes vegades com a voluntaris) al projecte col·lectiu d’implementació d’un OP.

Al marge de la qüestió econòmica, el que destaca cada vegada més als OPs de Brasil és la seva incidència sobre projectes de llarg impacte, en resposta a les noves demandes socials. És a dir, a través dels OPs es busca “invertir les prioritats”, sortir de les polítiques d’obres visibles (el que tradicionalment s’anomena “la pedra”) per passar a donar més importància a projectes innovadors més propers a les polítiques d’atenció a les persones: cultura, promoció d’igualtat d’oportunitats, drets humans etc. (malgrat que gran part dels OPs no aconsegueixen abandonar les obres que donen més vots com el manteniment dels carrers en un país tan deficitari d’infraestructures com és el Brasil).

D’aquesta manera, els OPs esdevenen una oportunitat més de compatibilitzar diferents processos de transformació social. La discussió del “meu carrer” o “meu barri” (la pertinença tancada a una determinada territorialitat) s’articula amb eixos temàtics transversals com gènere, ètnia, discapacitats etc. Alguna cosa així com fer l’ordenança urbanística municipal involucrant nous protagonistes, que mai havien pensat en participar tant activament de la política. Dialogant amb aquests nous participants, els propietaris de fet dels recursos i assegurant: 1) que tinguin coneixement que la política no és només cosa dels polítics; 2) que tinguin responsabilitat sobre l’entrada (recaptació) i sortida (despeses) dels recursos; 3) que tinguin respecte a la més àmplia diversitat de propostes i concepcions que la gent posseeix sobre el que vol per la seva ciutat, immediatament o pel futur.

Sempre amb el repte de la innovació. Per exemple, la més gran despesa pública del govern central (salut) es descentralitza cap als departaments de salut de les províncies i dels ajuntaments. Mitjançant un OP, per posar un exemple concret i real, es pot direccionar part d’aquests recursos cap a un nou projecte d’utilització dels coneixements tradicionals indígenes amb plantes curatives de les comunitats (introduint l’oportunitat d’ampliar la comprensió sobre la salut preventiva, hàbits individuals, qualitat de vida en espais col·lectius etc). Això respon a la intenció que l’OP sigui un espai d’innovació sobre les polítiques, el que no vol dir que el departament de salut (encara en l’exemple anterior) no hagi d’innovar en les seves pròpies pràctiques. Des de l’OP tenim l’oportunitat de reflexionar una mica sobre el què i el com s’està fent i si es pot canviar el que s’està fent, cosa que a vegades costa de fer des de la pràctica quotidiana.

El que normalment no es diu és que això pot generar conflictes insolubles en la gestió de les polítiques públiques. Un problema greu és que tot el que sigui participatiu, innovador o que porti el títol de “ciutadania” es torni objecte de tractament exclusiu de l’OP. Un ghetto de ciutadania, oblidant que els altres espais de construcció de les polítiques locals haurien de ser també espais de participació en sí mateixos. És a dir, els OPs no haurien de córrer el risc d’esdevenir l’ESPAI de participació. L’existència d’un OP no treu que el govern hagi de ser participatiu en la seva essència. Paradoxalment, es pot donar el cas que trobem governs menys democràtics si hi ha l’OP que serveix per posar-se l’etiqueta de “participatiu”. Un govern autoritari amb Pressupostos participatius? I tant que sí...!

En altres paraules, la simple existència d’un OP no lliura un títol de democràtic a cap govern; però l’equació més important és que quant més planificada i participativa sigui la gestió pública municipal, més democràtics poden ser els impactes de les seves polítiques pel conjunt de la ciutadania. I no es pot negar la importància dels OPs per assolir aquests objectius6.



PERÒ, COM ES FA UN OP?


Tot seguit, us presentem de forma senzilla7, com es pot fer un Pressupost Participatiu municipal:


Realitzar una reunió amb l’alcaldessa o l’alcalde, regidores i regidors i els tècnics municipals en general per millorar els coneixements sobre la democràcia participativa (per tal que com a mínim, les persones parlin la mateixa llengua) i definir en quina concepció de govern aquesta experiència pot ser implementada;


Definir el valor d’inversions a l’OP, atorgar responsabilitats sobre l’implementació d’aquest OP i fer un pla de treball;


Fer una reunió de sensibilització amb el teixit social i altres interessats per donar a conèixer l’OP i els motius que porten a voler-lo implementar;


Triar quines metodologies de suport seran utilitzades i elaborar un Reglament Intern de l’OP;


Dissenyar una divisió de la ciutat en micro-regions – ja amb la participació del conjunt de la ciutadania8;


Fer material publicitari i àmplia divulgació a la ciutat;


Fer un llançament públic de l’OP (presentant un diagnòstic sobre l’actual situació socioeconòmica del municipi – construït abans entre el govern - i obert a suggestions per la seva millora);


Fer reunions de sensibilització amb els ciutadans de cada micro-regió, escollint els seus representants (delegats) segons els criteris que constin del Reglament Intern i votant en propostes concretes per millorar aquesta micro-regió9;


Fer reunions temàtiques, obertes a qualsevol veí i dinamitzades per què es parli dels principals problemes i de les prioritats - i votant propostes concretes per millorar aquests punts específics10;


Es fa la presa de possessió dels delegats (i s’aprofita per fer una capacitació més efectiva sobre l’OP i les seves responsabilitats davant de les propostes presentades per la comunitat) i es constitueix un Consell de l’OP, amb un número equitatiu de representants entre els delegats (escollits per aquests) i les persones que fan part o treballen al govern; els que ja posseeixen representació política d’alguna institució o del teixit associatiu poden presentar-se com candidats a delegats, si així ho volen; s’escull, per consens o votació, un President i un Secretari pel Consell11, més una Comissió de Seguiment per acompanyar tot el procés i fiscalitzar la seva implementació efectiva;


El Consell de l’OP (COP) organitza, cada any, un Fòrum de la Ciutat per debatre els seus principals problemes, actualitzar el diagnòstic sobre la ciutat, avaluar l’implementació de l’OP i, amb criteris previs, prioritzar, entre totes les propostes més votades en cada temàtica o micro-regió, quines seran implementades enguany12; el producte principal del Fòrum de la Ciutat és un Pla de Inversions Regionals i Temàtiques.



De manera esquemàtica, això és un exemple de com podria funcionar un OP a Brasil (construït partint d’unes quantes experiències). Ara bé, té sentit parlar d’OPs a Catalunya?



L’intercanvi d’experiències i no la transferència de tecnologia


Per evitar problemes sobre la percepció mítica dels OPs i acceptar, amb respecte, les diferents interpretacions, primer s’ha de contextualitzar la realitat social, cultural i política on es desenvolupen. Això vol dir que es pot fer un procés de participació ciutadana vinculat als Pressupostos públics i a la planificació del govern a qualsevol part del món governat per instàncies democràtiques, sempre que contextualitzem de quins diferents conceptes de democràcia estem parlant. I, sobretot, en quines circumstàncies aquesta democràcia es relaciona amb la realitat social d’aquest territori13.

A més, tal i com s’observa, si estem fent una anàlisi dels OPs (en plural) és perquè no hi ha un model únic i acabat dels OPs al Brasil. És cert que el Partit dels Treballadors (PT) té sistematitzat un “model PT de governar” que serveix per orientar els OPs, però també hi ha aquella trampa que es diu que “en la pràctica tota teoria és diferent”...

Per un país de dimensions continentals com el Brasil14, profundament marcat per la diversitat cultural (i desigualtats regionals) el context d’implementació de determinades polítiques es fa amb una reelaboració quotidiana d’aquestes mateixes polítiques15 – repeteixo: amb claredat d’objectius i estratègies àmpliament pactades.

En tot cas, és molt important aclarir les nostres expectatives, cap a on volem anar i on creiem que es pot arribar.

A vegades s’espera molt dels resultats concrets de tot aquest procés (la construcció d’una plaça, la destinació de tants euros per tal projecte, etc.) i s’oblida que allò important és el seu objectiu transformador cap a la democratització de la societat..

Per això, el que es consolida com el “producte” més important dels OPs és el procés de formació política continuada dels seus protagonistes. Això no té preu ni fàcil valoració, però hi ha un cert consens de què el pas d’uns ciutadans per aquestes experiències els transforma significativament. Molts milloren la seva comprensió de la política i de com n’han fet part, vulguin o no.

Però el que es pot considerar com Formació també obre la possibilitat de “deformació”. Hi ha també (afortunadament en menor quantitat) experiències que empitjoren la percepció de la política que tenen els participants, i això s’ha de dir.

L’objectiu d’aquest procés d’empoderament, de potenciament de les capacitats personals, de foment de la consciència crítica, de formació de lideratges i de sorgiment de nous agents polítics és contribuir a la formació d’una nova ciutadania, millor de la que tenim. Fins i tot per augmentar la seva capacitat d’exigència sobre els governs que hagin impulsat processos participatius com aquests. Perquè quan ja no siguin més govern, tinguin aquesta nova ciutadania al seu costat per augmentar la seva capacitat d’exigència sobre els nous governs que no hagin impulsat processos com aquests. Això no es la política en la seva essència?


Finalment, acabem amb una petita mostra16 de com s’ha fet un Pressupost Participatiu a Catalunya, al municipi de El Figaró-Montmany.


L’any 2003, guanya les eleccions la Candidatura Activa del Figaró (CAF) amb un programa electoral basat en tres grans línies estratègiques: la implicació de la ciutadania en la presa de decisions públiques, la sostenibilitat i la cohesió social.

D’un pressupost municipal de 1.500.000 euros, se n’han posat a participació 100.000€, el que suposa un 6,6% del pressupost municipal obert als pressupostos participatius.

Els Pressupostos Participatius van constar de les següents fases:


1- Presentació del mètode i taller "Imaginem el futur del Figaró 2015". L'objectiu del taller era identificar tres grans línies estratègiques per al municipi (una social, una econòmica i una ambiental) que havien de donar coherència a les propostes de la ciutadania en el marc de l’OP.

2- Fem propostes. En aquesta fase cada ciutadà/na del municipi i cada entitat podien fer dues propostes d’actuació per a l’any 2006. Les propostes es recollien als comerços, a l'Ajuntament o a través de la Internet. També es varen fer propostes a través de l’escola del municipi, treballant conjuntament amb les famílies. Les propostes havien de ser legals, de competència municipal, tècnicament viables, no podien superar els 24.000 euros, no podien ser insostenibles i no podien fomentar l’exclusió social. Es varen recollir 150 propostes.

3- Filtrat i valoració econòmica. En aquesta fase, la Comissió Permanent de Participació Ciutadana, un òrgan plural que coordina tots els processos de participació del municipi, va filtrar les propostes amb els criteris abans esmentats i va agrupar aquelles que eren similars. També en va aprovar la valoració econòmica. Finalment va quedar una butlleta per a votar amb 63 propostes.

4- Votació i criteris de valor afegit. En aquesta fase cada ciutadà/na podia votar fins a 6 de les 63 propostes que s’havien fet. La Comissió Permanent de Participació va fer el recompte (dels 201 votants) i va aplicar els criteris de puntuació de les propostes: la votació (75%), l’adequació a les línies estratègiques (15%), el fet de cobrir una necessitat bàsica (5%), el nombre de persones beneficiades (5%). D’aquesta manera les 63 propostes van ser puntuades entre 0 i 100 punts.

5- Resultats i tancament. En aquesta fase es varen presentar i aprovar per Ple els resultats del procés que va incloure les 10 primeres propostes, que sumaven 100.000 euros, i es va fer una avaluació ciutadana del procés.

L’any 2004 es va dedicar a la construcció participativa del mètode i a la redacció d’una diagnosi participativa del municipi. Els pressupostos participatius van començar l’any 2005 per incorporar resultats al pressupost municipal de l’any 2006.

Van participar-hi 275 persones, gairebé una tercera part de la població del municipi, que té 1.000 habitants.

Segons M. Parés, els pressupostos participatius han “aconseguit uns nivells molt elevats d’implicació de la ciutadania i metodològicament s’ha desenvolupat a partir de la construcció d’un mètode propi i força innovador”.





La Planificació Estratègica Participativa (PEP).


Fins aquí algunes reflexions sobre els pressupostos participatius. Però, encara més important que aquests és la Planificació Estratègica Participativa (PEP), de la qual fa part l’OP. L’últim congrés del Observatori Internacional sobre Democràcia Participativa (OIDP, amb seu a Barcelona i realitzat a Recife – capital de Pernambuco, Brasil), en 2006, ha posat aquest tema com eix principal del debat polític17.

És a dir, el pressupost és només una de les eines necessàries per planificar les actuacions. La participació ciutadana és la forma de democratitzar aquest procés de planificació. Però els Pressupostos Participatius no són un mer mètode de treball, sinó que formen part d’una manera de concebre la política. Especialment després que han esdevingut llei en algunes ciutats brasileres, fet que els ha donat més legitimitat institucional. La innovació de la democràcia participativa es construeix sobre una relació dialogada, tensa però profitosa, amb l’actual democràcia representativa.

El problema és que si hi ha una Regidoria del Pressupost Participatiu absolutament dissociada d’una Regidoria de Planificació, com de fet passa a molts governs municipals brasilers, la primera només pot transversalitzar les diverses polítiques públiques, amb límits pel seu ple desenvolupament. És a dir, no té capacitat per decidir sobre el conjunt de l’estratègia de govern sinó només sobre determinades i reduïdes parcel·les. Ens expliquem.

Si el pressupost participatiu no s’emmarca dins el procés de planificació estratègica, acaba esdevenint només un exercici de gimnàstica democràtica deslligat de la construcció de les polítiques públiques. Si, en canvi, són a dins d’un mateix projecte de Planificació, aleshores sí que hi ha capacitat de vincular les polítiques emergides de la participació ciutadana amb el conjunt de l’acció de govern.

En aquest cas, sí que podem parlar d’innovació i garantia de què la democràcia participativa tingui centralitat en un projecte polític de govern: un “govern participatiu” i no un govern que té un instrument participatiu (el que ja seria molt benvingut, però si es pot fer encara més, perquè no fer-ho?).

Per tractar de les noves i complexes temàtiques hi ha dinàmiques, metodologies i experiències de treball amb la participació ciutadana que poden ajudar molt a l’hora de fer una Planificació Estratègica Participativa amb qualitat.

Per veure com una Planificació Estratègica Participativa articula els conceptes de Seguiment, Formació Continuada dels participants i Avaluació també Continuada (allò que es diu avaluació processual) de la política, us donem, tot seguit, una idea del que pot ser una PEP d’un ajuntament.



1. Diagnosticar la situació inicial de la gestió18


Fer una anàlisi de conjuntura amb participació dels regidors, lideratges comunitaris, tècnics, etc.;
Conèixer i fer pública la situació actual dels actius i passius financers i el total de recursos (materials i immaterials) de la nova gestió;
Problematitzar (identificar i analitzar els principals problemes interns i externs), redimensionant-los com reptes de la nova gestió;
Fer un mapa de la xarxa de relacions institucionals de la gestió pública municipal;
Realitzar una trobada d’expectatives entre a) el que s’espera d’una gestió municipal participativa; b) les condicions inicials dels mecanismes de participació en què es troba la gestió; c) els compromisos polítics que l’equip de govern ha pres, etc.


Planificar


Agrupar les qüestions sortides a l’etapa de diagnòstic i establir criteris per una priorització dels problemes, transformats en reptes;
Fer un llistat d’indicadors que ens ajudin a identificar l’assoliment (o no) dels objectius del govern;
Decidir quina aportació dels recursos públics es posarà per què els objectius prioritaris tinguin caràcter vinculant, és a dir, es pugui garantir la seva concreció en temps determinats;
Sistematitzar (registrar l’experiència del procés de la forma més propera a la vivència dels participants i que sigui més important pels mateixos);
Constituir una comissió de seguiment que doni suport al conjunt dels participants per repensar tots els passos cap als objectius principals del procés de planificació19;


Avaluar


Qualitativa20 i quantitativament;
De forma continuada, o sigui, processual;
Amb cronogrames de pausa, espais de reflexió entre els moments més importants;
Donar publicitat màxima als resultats, fent de la clausura del procés un moment més d’obertura per altres anàlisis i contribucions.



Conclusions


A tall de conclusions, volem fer èmfasi en algunes de les qüestions que han estat comentades al llarg de l’article:


a) Fer un Pressupost Participatiu ni és tan senzill com es pot pensar, a vegades, ni és fa amb només bones intencions. Però, tampoc és “cosa d’un altre món (d’un tercer món)”! No n’hi ha cap impediment per fer-lo a qualsevol lloc del món on hi hagi un mínim de debat i consens sobre l’importància de la democràcia participativa, juntament amb les ganes de practicar-la;


b) Parlar dels Pressupostos amb la ciutadania és un bon començament d’un camí que pot aportar transparència a un govern suposadament democràtic. I parlar dels diners de la gent no deixa de ser una estratègia per seguir parlant d’altres temes.


c) Encara més important que un Pressupost Participatiu és una Planificació Estratègica Participativa de govern, de la que l’OP pot formar part, amb les metodologies anticipadament pactades i adaptades als diversos contextos;


d) Cal que la participació ciutadana sigui un estil de govern i no un subterfugi que no passa de la gimnàstica democràtica. L’existència d’un departament o regidoria de participació no té sentit si acaba aïllat de la resta del govern. La democràcia participativa no pot ser una tendència de moda o una paraula moderna per donar resposta al desgast de la política representativa;


e) El debat entre els interessos concrets i immediats dels territoris i la subjectivitat de les noves demandes socioculturals són la riquesa del procés – juntament amb la formació continuada dels participants, protagonistes d’aquest debat;


f) Les diverses experiències d’OPs (brasilers, catalans i d’altres països) haurien de partir de L’intercanvi com a forma d’assegurar que la crítica i autocrítica siguin constructives de noves aportacions i creativitat sobre els mètodes tradicionals de fer política.